白云区黄边村，昔日村级工业园年产值仅5000万元，低端业态扎堆。如今原址上矗立起广州设计之都，2025年营收突破900亿元，较改造前增长超1600倍，吸引超400家优质企业入驻，何镜堂、计文波、柳冠中等设计大师工作室进驻，一举跃升为华南设计产业高地。
这场蝶变并非孤例。对于先发地区，低效用地改造，是在土地硬约束下的一次集体自救。截至2026年5月底，广东全省低效用地再开发实施改造16.84万亩，累计投入近5000亿元。其中，社会资本占比超87%。近日，广东省自然资源厅印发《广东省低效用地再开发案例集（第一批）》，广州白云设计之都、广州上境村等18个项目入选，分布在珠三角广州、深圳、中山、珠海、佛山、东莞、肇庆七地市，其中低效工业用地改造11个、城中村改造4个、其他低效用地改造案例3个。
用地“够不够用”远不只“拆旧建新”，而是要系统思维，思考物理空间能否通过“向上”来扩容，资金工具能否通过制度创新撬动，改革速度能否跟得上产业迭代需求……这些指向将决定这场产业用地存量改革能走多远。
向上要空间：单位空间装下更多产能
中国改革开放四十多年来，珠三角土地开发强度逼近极限。上到城市——深圳开发强度达50%。下到街道——佛山桂城街道开放强度超过74%。
回答“够不够用”的第一个层面，是物理空间层面，在增量空间有限情况下，存量空间还能装下多少产业？
深圳南山红花岭基地，2022年启动升级改造，总用地面积约11.8万平方米，建筑面积约78万平方米。该项目最大亮点是垂直盘道，货运货车可直达9楼，高度约60米。目前，基地引入速腾聚创、越疆科技、众擎机器人、国微电子等14家链主企业，形成机器人、半导体与集成电路、新能源智能网联汽车、智能终端、智能传感器、网络与通信六大产业集群。红花岭基地改造启示是：容积率往上走，产业密度往上走，单位土地的产出就能往上走。
深圳之外，各地另辟蹊径。
佛山顺德上华产业园2017年启动改造，在土地连片整理、流转等方面开展探索，最终确定企业长租自管的改造模式。2022年3月全面竣工投产，以集体土地流转盘活低效厂房，容积率从0.75提升至3.0，建筑面积从12万平方米增至33万平方米。2024年8月，该项目入选自然资源部第一批典型案例，系广东唯一。
广州增城上境村村镇工业集聚区，占地788亩是增城区最大的村镇工业集聚区。2021年改造前容积率仅0.34，在营企业仅26家，总产值1.38亿元。2022年，项目以“工改工”模式启动，引入中国500强企业万洋集团作为运营主体，创新“货币补偿+留用地实物落地+留用地指标置换集体物业”利益共享机制。改造后容积率跃升至4.0，建筑面积从17.91万平方米增至109万平方米，引进企业90家，达产后年产值将达83.4亿元。今年1月，该项目入选自然资源部全国低效用地再开发试点第三批典型案例，系本批次广东省唯一入选案例。
而就在不久前的6月8日，占地1590亩、原容积率仅0.5的佛山南海平洲工业园实施整体拆除，同日产业安置房奠基。产业安置房项目占地142亩，总投资19亿元。改造后可提供产业用地624亩、居住用地358亩，计划重点发展新型显示材料、先进半导体等硬科技产业，打造5G+工业互联网产业新高地。
当容积率从不到1.0提升至3.0-4.0，低效用地便在物理空间层面完成了价值转换的第一步。
向制度要资金：改造的钱从何而来
回答了“能装多少”，第二个问题是：改造的钱从哪里来？
不只是拆旧建新的物理工程，更是一场涉及土地制度、融资机制、审批流程和利益分配的复合改革。这场全省低效用地再开发，社会资本占比超87%，显示出市场对这一领域持续关注。
但对于社会资本来说，如何通过制度创新为资本创造可预期的稳定回报，是决定改革能走多远的关键变量，有赖于政策激励和制度设计让钱转起来。
在中山，“工改”形成了多元创新。黄圃镇大岑片区探索“周转金+银行贷款+财政贴息”模式，撬动贷款3.1亿元。截至今年1月，中山累计拆除整理低效工业用地超5.3万亩，高效服务857家优质本土企业增资扩产、新招引1308家企业落户，加快形成产业创新、科技创新融合发展局面。
在珠海，永丰村开创“滚动开发”路径，按照“滚动开发+安置地块招拍挂+回迁房回购”模式，积极招引央企等社会资本参与地块竞买。同时遵循“以收定支、先收后支”原则，分三期推进，用前期土地出让收入覆盖后续安置成本。2024年6月14日，项目获得国开行、农发行专项借款授信63.76亿元，系全国第二批城中村改造专项借款首笔落地资金。
更值得关注的，是广州黄埔五村七片项目。
2024年4月18日，该项目发出全国首张“依法征收、净地出让”城中村改造新模式项目房票，可在“房源超市”选购商品房，不计入家庭限购套数，最长有效期18个月，允许实名转让一次。这种政策工具既延迟了政府现金支出，还能去化商品房库存，体现了制度创新的活力。
这些创新指向同一个方向：土地够不够用，取决于资金够不够用。当融资渠道打通、审批流程提速、工具组合多样，改造时间账、经济账就能算过来。
向改革要效率：制度创新能否跟上
物理空间有了，资金工具也有了，但“够不够用”还有第三个层面——制度和执行能不能跟得上？
效率的提升正在发生。例如，中山将“工改”审批从12个步骤压缩至6个，东凤万洋科技城项目2024年5月10日摘牌、11日动工，不足24小时完成“三证”审批。又比如，广州花都区集群街2号这幢曾被鉴定为D级危房的小楼，于2024年3月18日拆除，5月27日新建工程开工，9月初完成主体结构封顶。从拆除到重建投入使用，只用仅仅9个月的时间，成为全省首例业主“自主更新、自筹资金、原拆原建”危旧房改造项目。
这些案例说明，制度创新正在缩短土地从“低效”到“高效”的转化周期，为全国建立可持续的城市更新模式提供新思路。但效率的提升远未到终点。
珠三角作为先发地区，始终承载着率先破题探路的使命。2023年9月，自然资源部在43个城市开展低效用地再开发试点，珠三角九市纳入试点；2025年4月，广东21个地市全部纳入试点。全省域铺开后，首批18个省级典型案例全部集中在珠三角，显示市场资本参与热度在不同区域间存在明显温差。
其次，社会投资高占比也意味着脆弱性。4353亿元社会资本中，银行贷款是重要的资金来源之一。在新的市场环境下，原有的以市场导向成本—收益逻辑为出发点的项目受到巨大挑战。部分“工业上楼”项目配建的宿舍、商业配套同样面临去化压力。
当前低效用地开发实践中，也遇到一个现实存在问题，部分项目物理形态焕然一新，容积率大幅提升，但产业导入乏力，沦为“漂亮的空盒子”。这说明存量改造不只是拆旧建新，还需在产业培育和运营服务上下真功夫。
物理空间可以通过“向上”来拓展，资金可以通过制度创新来撬动，但最难的，是让每一寸被盘活的土地真正长出产业、长出税收、长出未来。四十多年来，珠三角证明了产业用地向外扩张加快了城镇化的脚步，如今需要用向内深耕的智慧——向低效要空间、向制度要效率、向改革要答案。
今年1月，广东省政府明确部署，要求各地持续深化“三旧”改造和村级工业园综合整治，将存量盘活上升为全省战略。从白云设计之都的蝶变，到南山红花岭基地的垂直生长；从中山“工改”的雷霆万钧，到珠海永丰的“滚动开发”——珠三角低效用地开发实践证明：产业空间够不够用从来不是一个数学问题，而是一个改革问题。
下一步，广东将持续深化低效用地再开发试点建设，总结推广首批典型案例的成熟模式，不断优化存量土地盘活政策体系、创新开发运营机制，持续释放土地资源价值，为全省产业转型升级、城市品质提升、城乡区域协调高质量发展提供坚实的土地要素支撑。
声音
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉：
强化区域协同与利益共享
推动案例经验向全省推广
记者：相比珠三角核心区，粤东西北在推动存量改造时面临哪些不同的难点？如何推动试点经验向全省域覆盖？
李宇嘉：首先，低效用地盘活，不管是用途不合理、价值低效、闲置等，盘活需要新用途产生足够的现金流预期，从而覆盖盘活的成本。对于粤东西北来说，由于人口外迁、产业容量有限，地方往往将新增用地指标优先给产业，导致对于资金平衡能力弱的低效用地盘活需求不足，社会资本投资意愿也比较低。
其次，粤东西北承接珠三角产业转移有优势，有政策，可以加速低效用地盘活、碎片化土地整合，这是低效用地盘活的一个路径，但由于待盘活区域本地化配套率低，公共设施欠账严重，优质教育、医疗等公共服务资源相对匮乏，改造后产业导入与人口集聚的预期不高，一定程度上制约了存量盘活的积极性。
记者：广东已成为全国唯一全省域纳入低效用地再开发国家试点的省份。如何推动经验向全省覆盖？
李宇嘉：第一，以要素流动和合作共赢为导向，强化区域协同与利益共享。目前，覆盖粤东西北的五大都市圈规划已经发布，要深化“珠三角与粤东西北对口帮扶、合作共赢、要素流通”机制，建立产业转移利益共享机制，推动珠三角企业向粤东西北转移，带动投资与产业升级，覆盖粤东西北存盘盘活的成本。
第二，抓住“百县千镇万村高质量发展工程”（下称“百千万工程”）的政策利好，因地制宜探索盘活模式。各地可以本地资源和产业特色，对接邻近的都市圈内珠三角城市的产业疏解，将“百千万工程”在生态、用地、产业上的重塑优势与土地要素结合起来。
第三，用好政策性金融定向支持。部分粤东西北地区的“百千万工程”，在乡村振兴、城乡融合发展上，很多项目建设有政策性金融、开发性金融的定向扶持，省级层面通过下达建设用地周转规模、提供政策性银行专项贷款以及财政奖补资金等方式，支持粤东西北盘活土地和推进乡村振兴。
记者：在当前市场环境下，如何通过制度设计稳定社会资本的预期，确保存量改造项目可持续推进？
李宇嘉：首先，发挥规划引领作用，所有重点片区、近期项目，全部纳入国土空间规划“一张图”平台，让重点项目看得见、落得下、管得住，让配套重点项目的基础设施、公共设施同步跟进看得到、落得下，稳定社会资本的预期。
其次，落实连片开发，支持依法征收，优化多种出让模式，激发社会资本参与的积极性。广东省发展较早、较快，存量土地低效的问题在自然物质型、产业生态型、经济价值型等方面都存在，典型的就是城村厂的交错分布。如果能实现连片开发、实现依法征收、灵活调整规划指标，就能显化盘活以后的经济价值、开发利用价值。同时优化土地供应，实施带设计方案出让、带项目方案出让、综合评价出让等多元化土地供应方式等，这是吸引社会资本参与的关键。
三是，针对城中村改造资金短缺问题，探索“片区滚动开发+融资地块招拍挂+回迁房回购”路径，利用后续土地出让收入覆盖安置成本，实现资金滚动平衡。城中村改造，必须要扩大改造范围，将周边商品房地块整合，让融资地块能覆盖改造成本，同时借助依法征收降低安置成本。另外，推行“现金补偿+代建厂房+租金收益”等模式，保障村集体和村民的长期收益，吸引村集体、村民主动参与改造，分享改造后的长期物业收益，而不是短期的现金补偿。
记者：“工业上楼”增加了产业空间，但也带来了租金成本、物流组织等方面的挑战。如何避免改造后的园区出现产业导入困难或空置问题？
李宇嘉：首先，重置改造和招商的流程，将招商前置。摒弃“什么热门招什么”的误区，深入挖掘本地资源禀赋与传统产业优势，区位和人口优势，将潜在招商对象的需求作为改造的前置条件，甚至与招商对象一起设计改造规划图，并让渡一部分改造的一级市场利益。
其次，构建完善的产业生态，推进产业链招商。企业入驻不仅看重租金，更看重的是上下游的产业配套。园区要围绕招商对象在上游原材料供应、研发等，下游销售、物流等，进而打造特色产业构建生态系统，集聚上下游企业、研发机构和检测中心，降低企业运营成本，形成“以商引商、以链聚群”的良性循环。
再者，设立产业引导基金，强化资本与平台招商。工业上楼的开发模式，要给到本地设立产业基金的国企平台或专业的园区运营商来规划和设计，以资本为纽带，不仅能分享园区开发的收益，还能以股权投资吸引符合定位的企业入驻，解决企业融资难题，实现开发运营与招商利益捆绑和共生。
最后，提高产业配套比例，优化空间规划与配套政策。针对“工业上楼”，针对性解决高层厂房的货运与承重痛点。在政策端，允许提高产业配套比例（如广州支持“工改工”项目配套比例提高至30%），并降低产业用房最小分割面积（如降至300平方米），为初创企业和产业链上下游提供低成本、配套完善的成长空间。
南方+记者 朱紫强
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